Большая часть мирового потока товаров проходит через небольшое количество морских проливов и международных каналов. Та же рыночная эффективность, которая создает такую концентрацию, означает, что проходящие через них цепочки поставок обычно не имеют альтернатив, которые могли бы смягчить последствия сбоев. Вмешиваться в узкие места или даже перекрывать их станет легче по мере того, как дешевые дроны, беспилотные надводные корабли и противокорабельные ракеты будут распространяться как среди государственных, так и негосударственных субъектов. В таких кризисах, помимо принятия немедленных решений по обеспечению безопасности американских граждан, судов и военных активов, политикам необходимо учитывать, какие интересы поставлены на карту, и соответствующим образом ориентировать реакцию США. Основываясь на уроках, полученных в результате реакции США и других стран на кризисные ситуации последних десятилетий, можно выделить четыре урока:
- Предусмотрительность и подготовка имеют решающее значение. Операция «Эрнест Уилл» (1987–88), в ходе которой силы США защищали кувейтские танкеры от нападения Ирана, увенчалась успехом отчасти благодаря семимесячной подготовке, в ходе которой была установлена военно-морская доктрина, юридические полномочия и правила ведения боевых действий до первого конвоя.
- Экономические инструменты не могут заменить физический доступ. В течение нескольких недель после закрытия Ормузского залива Соединенные Штаты циклически использовали все доступные инструменты экономического реагирования, не устранив фундаментального ограничения: не существовало жизнеспособного экспортного маршрута, в то время как пролив был фактически закрыт для транзита.
- Негосударственные прокси-угрозы требуют одновременного давления на море и на суше. Подавление негосударственных прокси-морских угроз требует сокращения береговых мощностей и оказания давления на покровителей негосударственной партии – одних только военно-морских операций недостаточно.
- Решительные военные действия требуют структурированного противника. Операция «Богомол» (апрель 1988 г.), в ходе которой Соединенные Штаты нанесли удар по иранским кораблям в отместку за минирование военного корабля США. Сэмюэл Б. Робертспреуспел, потому что он был пропорциональным, целенаправленным и оставил Ирану неявный выход из продолжающейся конфронтации.
В этом сборнике изложены четыре различные стратегии, которые правительство США может использовать в отношении таких кризисов:
- Монитор: Проявляйте преднамеренную сдержанность, одновременно увеличивая сбор и сохраняя возможности. Экономические инструменты могут оказывать политическое давление в допустимых пределах, рассматривая при этом сбой как ограниченное событие.
- Содержать: Ограничить системное распространение экономических потрясений, не обращая вспять непосредственную причину – посредством использования военно-морских сил, активации постоянных коалиций, операций по сопровождению конвоев, целевых санкций и обходных путей.
- Заставить: Назначить расходы, достаточные для изменения поведения блокирующей стороны, сочетая полное развертывание авианосцев, всеобъемлющие заранее установленные санкции, рычаги воздействия долларовой сети, кампании давления со стороны государства-покровителя и поэтапные авиаудары по морской и ракетной инфраструктуре.
- Восстановить: Физически устранить или подавить механизм разрушения посредством полномасштабных военно-морских операций, противоминных мер (MCM), захвата ключевых узких мест, всеобъемлющих санкций и, возможно, сухопутных сил для обеспечения безопасности береговой линии.
1.0 Ситуационная оценка
1.1 Что является источником беспокойства?
В этом сборнике рассматривается нарушение глобально важных цепочек поставок через географические узкие места со стороны воюющего субъекта — государства, доверенного лица или вооруженной негосударственной группы — физически угрожающего или закрывающего морской пролив или канал, через который проходит непропорционально большая доля мировой торговли. Нападения на сухопутные маршруты, хотя и требуют временных затрат, к ним гораздо легче адаптироваться, и исторически они не угрожали интересам США в такой степени.
Глобальные цепочки создания стоимости организованы в виде узловых сетей, в которых потоки товаров (спицы) концентрируются в небольшом количестве географических узлов (концентраторов). Реальная угроза для одного узла может распространиться по всей сети с затратами, которые значительно превышают непосредственно затронутую цепочку поставок. Эти узкие места экономически эффективны, но обычно им не хватает устойчивости к конфликтам или принуждению.
Рассматриваемые узкие места охватывают морские проливы, такие как Ормуз, Баб-эль-Мандеб, Малакка и Тайвань; международные каналы и подходные к ним коридоры, такие как Суэцкий, Панамский и Турецкий проливы (Босфор). Они также охватывают критически важные узлы инфраструктуры — центры, — где сбои затрагивают производственные, перерабатывающие и распределительные объекты. Примеры инфраструктурных узлов включают промышленный город Рас-Лаффан в Катаре, который производит 20–22 процента мировых поставок сжиженного природного газа (СПГ) и примерно 20 процентов мирового производства гелия; остров Харг в Иране, где находится примерно 90 процентов экспортных мощностей Ирана; и комплекс Абкайк-Хурайс в Саудовской Аравии, который перерабатывает примерно 7 процентов мировой добычи сырой нефти. Ответы, отличные от угроз производственным и перерабатывающим центрам, могут быть решены путем восстановления физического доступа – посредством военного давления, дипломатических переговоров или сопровождения конвоев. Однако сбои в производстве и переработке влекут за собой разрушения или повреждения, которые невозможно просто возобновить: их необходимо восстанавливать. В результате ударов хуситов и Ирана по Абкайку и Хурайсу в 2019 году за одну ночь было удалено примерно 5,7 миллиона баррелей в день (баррелей в сутки); Восстановление полностью зависело от заранее созданного резерва Saudi Aramco, а не от реакции США. Без эквивалентной избыточности – как в Рас-Лаффане – сбои приводят к устойчивому сокращению поставок, которое не может исправить ни один стандартный антикризисный инструмент.
Типы угроз
Существует четыре категории возможных угроз, каждая из которых требует различных ответов со стороны американских политиков:
- Государственный актер: Ответ требует сигнализировать о сдерживании (публично или по тайному каналу), перебросить военные активы в регион и участвовать в дипломатических переговорах на высшем уровне.
- Государственный прокси: Негосударственная вооруженная группа при поддержке государственного покровителя атакует коммерческое судоходство в контрольно-пропускном пункте или вблизи него — например, силы хуситов при поддержке Ирана атакуют судоходство в Красном море в 2023 году. Ответные действия требуют одновременных военных операций против марионеточных сил и устойчивого давления на государство-спонсор.
- Побочный конфликт: Реагирование должно быть сосредоточено на замене цепочки поставок, стабилизации рынка и дипломатическом восстановлении коммерческого доступа.
- Инфраструктурная атака: Государственный или негосударственный субъект проводит забастовки, нацеленные на инфраструктуру производства, переработки или распределения энергии, а не на транзитные маршруты. Примеры включают удары хуситов и Ирана по Абкайк-Хурайсу в 2019 году и ответные удары Ирана по энергетической инфраструктуре Персидского залива в 2026 году после бомбардировки Израилем газового месторождения Южный Парс. В отличие от перебоев в транзите, основными рычагами реагирования являются ограничение ущерба (разделение энергии между союзниками, высвобождение стратегических резервов), сдерживание дальнейших ударов и инвестиции в устойчивость перед кризисом.
1.2 Предвидение и подготовка к потенциальным кризисам
В разных случаях постоянные неудачи, от которых страдают политики, связаны не с недостатком интеллекта; это отсутствие подготовки. Достоверный коммерческий и разведывательный анализ предупредил о вероятном закрытии Ираном Ормузского пролива за несколько недель до срыва. Та же картина наблюдалась и в 2023 году: противокорабельные возможности хуситов были оценены до 7 октября, но к моменту начала атак в ноябре не было никаких чрезвычайных мер по коммерческому судоходству. Перед вторжением России в 2022 году аналитики оценивали способность России препятствовать экспорту украинского черноморского зерна; не существовало механизма по высвобождению запасов продовольствия, эквивалентных нефтяным запасам Международного энергетического агентства (МЭА). Следующая информация будет иметь важное значение для предкризисного планирования действий в чрезвычайных ситуациях:
Важная информация для предкризисного планирования
| Личность и военная позиция угрожающей стороны | Специалисты по планированию должны оценить возможности угрожающей стороны по установке мин, флот быстроходных катеров, береговые противокорабельные ракеты и запасы дронов. Они также должны определить, предоставляет ли государство-покровитель угрожающей стороне активную разведывательную информацию о целях. |
| Политическая динамика государства-покровителя | Специалисты по планированию должны составить карту отношений между подрывающим фактором и его внешними сторонниками и соперниками. Это включает в себя выявление доступных обратных каналов связи и оценку того, как государство-покровитель взвешивает затраты и выгоды от сдерживания своих доверенных лиц. |
| Географический профиль Chokepoint и альтернативы | Планировщикам следует рассчитать долю мировых потоков нефти, СПГ, зерна, полупроводников или удобрений, которые ежедневно проходят через эту точку. Им также следует определить, какие альтернативные маршруты существуют и какова их стоимость и время. Для узлов критической инфраструктуры, а не для транзитных точек, вопрос другой: существуют ли где-то еще в мире избыточные производственные или перерабатывающие мощности и сколько времени потребуется для их ввода в эксплуатацию. Политики должны определить вероятные побочные последствия спада на мировую экономику. |
| Поведенческие сигналы коммерческого судоходства | Планировщикам следует отслеживать три коммерческих сигнала, которые часто появляются до того, как будет преодолен какой-либо официальный порог: судоходные перевозчики меняют маршруты в сторону от узких мест, растут страховые взносы от военных рисков, а также государства флага или морские классификационные общества, выпускающие свои собственные рекомендации. |
| Стратегический резерв | Специалисты по планированию должны знать текущие уровни запасов стратегических нефтяных резервов США (SPR) и членов МЭА, а также предполагаемый период действия для скоординированного аварийного выброса в ожидаемом масштабе сбоя. |
| Сроки принятия ключевых решений | Специалисты по планированию должны определить, когда необходимо инициировать каждое ключевое ответное действие, чтобы сохранить эффективность. Примеры включают разрешение на сокращение SPR, консультации МЭА, развертывание группы авианосцев и активацию коалиционного сопровождения. (См. раздел «Сроки принятия решения» ниже.) |
| Показательное межведомственное распределение задач | Планировщикам следует рассмотреть возможность постановки/требования следующих межведомственных действий:
Разведывательное сообщество (IC) коллекция об угрозе военно-морским перемещениям партии и государственному руководству партии; Министерство энергетики (DOE)/ Оценка Управления энергетической информации (EIA) уровней запасов членов МЭА; Казначейство/Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) предварительное позиционирование целевых списков; Морская администрация (MARAD)/Управление военно-морской разведки (ONI) подготовиться к выпуску рекомендаций по коммерческому судоходству; и отчеты посольства о состоянии безопасности в соседнем государстве. |
1.3 Оценка кризисных ситуаций
Оценка кризиса сжимает предкризисную структуру: действия, которые обычно занимают несколько дней, должны быть инициированы в течение нескольких часов. Существуют дополнительные требования к информации, специфичной для кризиса:
Требования к информации, связанной с кризисом
| Масштабы нарушений и траектория | Какой процент нормального объема транзита был нарушен; является ли нарушение частичным, основанным на предотвращении угроз, или физическим, при котором корабли блокируются или сталкиваются с минными полями; и вероятные сроки коммерческой нормализации в рамках каждого рассматриваемого направления политики. |
| Обход состояния инфраструктуры | Какая инфраструктура (например, нефтепровод Янбу/Нефтепровод) и альтернативные транзитные маршруты (например, мыс Доброй Надежды) существуют и какими будут последствия. |
| Позиция правительств стран-союзников и партнеров по реагированию | Кто активирует независимые меры реагирования, какая напряженность существует внутри коалиции и какие союзные правительства требуют предварительных консультаций, прежде чем публичные сигналы США об эскалации или деэскалации. |
| Возможности обратной связи | Какие правительства третьих сторон – Оман, Пакистан и Катар для сценариев с Ираном; Турция и Объединенные Арабские Эмираты для других чрезвычайных ситуаций в Персидском заливе; Малайзия, Китай и т. д. – готовы принимать или передавать сообщения разрушительному действующему лицу или государству-покровителю. |
| Каскадные риски в цепочке поставок | Какие отрасли США имеют меньше всего резервов для транзитных ресурсов; каковы сроки экстренного поиска замены; и развиваются ли уже каскады сельскохозяйственной или продовольственной безопасности в странах-партнерах, зависящих от импорта продовольствия. |
