Политические партии должны делать две вещи одновременно: побеждать на выборах и управлять страной. Это не одно и то же умение.
Победа на выборах требует создания коалиций, достаточно больших, чтобы обеспечить власть. Управление требует поддержания достаточного внутреннего согласия для принятия решений, согласования компромиссов, распределения ресурсов и поддержания политического направления после достижения власти.
Американская политика демонстрирует противоречие между этими двумя функциями.
В первом эссе этой серии описывается, как политические коалиции могут ослабнуть задолго до того, как политические институты станут заметно дестабилизированы. Партии могут оставаться конкурентоспособными на выборах, даже если альянсы внутри них становятся более внутренне напряженными и социально разделенными, а также менее способными обеспечить последовательное управление.
Одна из причин заключается в том, что сама оппозиция стала одной из сильнейших сил, поддерживающих политические коалиции.
На протяжении большей части американской истории политические коалиции организовывались в основном вокруг правительственных программ: промышленный рост, трудовые права, антикоммунизм, налоговая политика, гражданские права или роль федеральной власти. Внутренние разногласия существовали, иногда острые, но коалиции оставались жизнеспособными, поскольку их фракции по-прежнему разделяли достаточно общих приоритетов управления, чтобы оставаться вместе.
Коалиции могут быть преобразованы в рамках стабильных на вид институтов. Силы, движущие эти изменения, различаются в зависимости от эпохи. Сегодня оппозиционная политика стала одной из самых сильных. В 1971 году, за два месяца до того, как его выдвинули в Верховный суд, Льюис Пауэлл написал конфиденциальный меморандум для Торговой палаты США, утверждающей, что американскому бизнесу необходимо организоваться политически с той же дисциплиной и дальним горизонтом, которые его критики привнесли в научные круги, суды и средства массовой информации. Меморандум помог стать катализатором волны институционального строительства в аналитических центрах, юридической защиты и политических операций, последствия которых стали заметны в последующие десятилетия, от реорганизации Рейгана до революции Гингрича и движения «Чайная партия». То, что действующий кандидат в Верховный суд написал такой документ, остается поразительным моментом в американской политической истории, независимо от того, каково мнение о его достоинствах.
Я посмотрел часть того, что было дальше. Республиканская администрация, создавшая Агентство по охране окружающей среды и подписавшая Закон о национальной экологической политике в 1970 году, рассматривала экологическое регулирование как двухпартийную проблему. К началу 1980-х годов, выполняя контракты по контролю за загрязнением воды для того же агентства, я наблюдал, как ситуация изменилась. Тесты на экономические последствия приобрели больший вес по сравнению с результатами исследований в области здравоохранения и окружающей среды, а появление политических назначенцев со связями с промышленностью раньше администрацией рассматривалось бы как конфликт.
Такая перестройка потребовала времени, и меморандум Пауэлла не стал причиной этого сам по себе. Параллельное институциональное строительство, организованное вокруг различных приоритетов, в конечном итоге изменило и другую партию. В результате с обеих сторон возникли политические коалиции, внутренняя согласованность которых все больше зависела от общей оппозиции другой стороне, а не от общих приоритетов управления.
Этот сдвиг меняет то, как политические коалиции поддерживают сплоченность. Оппозиционная политика снижает уровень внутреннего согласия, необходимого для поддержания коалиции на электоральном уровне. Партии могут оставаться едиными до тех пор, пока сопротивление противостоящей стороне остается доминирующим общим приоритетом. Управление требует чего-то другого. Коалиции должны устанавливать приоритеты, поддерживать компромиссы и идти на компромиссы между фракциями, интересы которых расходятся, когда правящие решения имеют реальные последствия.
Результатом является растущий разрыв между сплоченностью выборов и слаженностью управления.
Обе стороны продемонстрировали эту модель в последние годы в зеркальном отражении. В 2017 году республиканцы заняли Палату представителей, Сенат и президентство после семилетней кампании за отмену Закона о доступном медицинском обслуживании. Они не могли пройти замену. Фракции, объединившиеся против закона, не смогли договориться о том, что должно заменить его, когда правительство потребовало от них выбора.
Четыре года спустя демократы сохранили единый контроль и провели кампанию по программе «Восстановить лучше, чем было», чьи более широкие элементы социальных расходов рухнул внутрь свою собственную коалицию. Более узкая часть сохранилась как Закон о сокращении инфляции. Фракции держались вместе, чтобы победить на выборах. Они не смогли собраться вместе и законодательно утвердить всю повестку дня.
Эти неудачи не обязательно мешают партиям победить на следующих выборах. Оппозиционная политика может поддерживать электоральную сплоченность, даже если преемственность управления ослабевает.
Эта динамика определяет то, как функционирует правительство. Конгресс изо всех сил пытается поддерживать прочные двухпартийные правительственные соглашения по долгосрочным вопросам. Исполнительная власть расширяется по мере ослабления законодательного компромисса. Выборы вознаграждают широту коалиции. Управление требует коалиционной дисциплины. Администрации полагаются на действия исполнительной власти, поскольку стабильные законодательные коалиции, способные поддерживать долгосрочные политические решения, становится все труднее собирать и поддерживать.
Дональд Трамп не создавал такого давления, но его восхождение ускорило многие из них. Его политический успех продемонстрировал, насколько сильно оппозиционная политика и настроения против истеблишмента могут реорганизовать поведение коалиции внутри одной из двух крупнейших партий Америки. Оппозиция Трампу одновременно стала главной объединяющей силой внутри демократической коалиции, помогая сплотить группы, внутренние разногласия которых стали более заметными после возвращения к власти.
Проблема возникает, когда политические коалиции все еще могут побеждать на выборах, но больше не могут поддерживать прочное правящее соглашение между администрациями.
Политическая система может одновременно порождать побеждающие коалиции и терпящие неудачу правительства. Именно так выглядит американская политика.
Следующее эссе посвящено вопросу о том, чего стоит хрупкость коалиции, когда энергосистемы, инфраструктура и оборонное планирование требуют более широких горизонтов, чем любая отдельная администрация.
Эдвард Зальцберг является исполнительным директором компании Форум по безопасности и устойчивому развитию и пишет Краткий обзор стабильности.
